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索 引 号:008779071/2018-00007 主题分类:文件\ 发布机构:区文广新局
发布日期:2018-10-30 文    号: 关 键 词:公共服务保障法
 
《中华人民共和国公共服务保障法》解释
 《中华人民共和国公共服务保障法》解释



《中华人民共和国公共服务保障法》(以下简称公共服务保障法)是我国文化领域一部综合性、全局性、基础性的重要法律,是一部具有鲜明中国特色、充分反映社会主义制度优越性的重要法律,在文化法治建设中具有重要意义。

一、出台的背景和重要意义

党的十八大以来,公共文化建设取得了显著成绩。但由于长期以来底子薄,欠账多,我国公共文化服务体系建设与人民日益增长的精神文化需求相比,仍然还有一定差距,特别是在设施建设、服务和产品提供、运行机制、财政投入、监督评价等方面还缺乏制度性保障。在这样的背景下,党的十八届四中全会明确提出,制定公共文化服务保障法,促进基本公共文化服务标准化、均等化。为贯彻落实中央精神,全国人大教科文卫委员会牵头启动了公共文化服务保障法立法工作,历时3年,经征求社会各界意见和多次修改完善,在十二届全国人大常委会第二十五次会议上正式表决通过。这是文化立法的一个重大突破。其重要意义主要体现在三个方面:一是完善了我国文化法律体系,提高了公共文化建设法治化水平。二是为各级政府推进文化治理能力现代化提供了基本的法律依据。三是为维护人民群众的基本文化权益、满足精神文化需求提供了法律保障。

二、公共文化服务保障法明确了哪些政府责任?

提供公共文化服务是现代政府的基本职能。在公共文化服务体系建设中,政府应当发挥主导作用。对此,法律明确了各级人民政府是承担公共文化服务的责任主体,规定了政府在公共文化设施建设与管理,公共文化服务提供、保障中的职责;明确政府推动基本公共文化服务标准化均等化的责任,提出国家要扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务,促进公共文化服务均衡协调发展等责任要求;还进一步明确了政府的法律责任,规定各级人民政府应当加强对公共文化服务工作的监督检查等。

2016年12月25日由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过,国家主席习近平签署的第60号主席令,自2017年3月1日起施行。共分为6章有65条。

2017年3月1日起,《中华人民共和国公共文化服务保障法》正式落地施行。法律明确,公共文化设施选址应当征求公众意见,符合其功能和特点,有利于发挥其作用。根据法律,因城乡建设确需拆除公共文化设施,或者改变其功能、用途的,应当依照有关法律、行政法规的规定重建、改建,并坚持先建设后拆除或者建设拆除同时进行的原则。

依法加强公共文化事业建设,必须紧紧围绕全面建设小康社会目标,牢牢把握先进文化的前进方向,以改革为动力,以文化设施建设为平台,以整合文化资源为手段,以满足和提升人民群众精神文化需求为目的,通过政府主导、部门联动、市场运作、企业合作、项目带动、社会参与,积极探索文化体制改革新路子,推动公共文化事业更快更好发展。

第一章 总则

第一条

为了加强公共文化服务体系建设,丰富人民群众精神文化生活,传承中华优秀传统文化,弘扬社会主义核心价值观,增强文化自信,促进中国特色社会主义文化繁荣发展,提高全民族文明素质,制定本法。

本条是关于立法宗旨的规定。

一、加强公共文化服务体系建设。我国的公共文化服务体系建设已经走过了10多年的历程,取得了举世瞩目的成就。党的十八届三中全会进一步作出构建现代公共文化服务体系的战略部署。2015年初,中办、国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,提出到2020年基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务的奋斗目标。制定公共文化服务保障法为加强现代公共文化服务体系建设提供了坚实的法律保障。

二、丰富人民群众精神文化生活。全面建成小康社会,既要让人民群众过上殷实富足的物质生活,也要让人民群众享有健康丰富的文化生活。当前,与经济社会发展水平和人民群众日益增长的精神文化需求相比,我国的公共文化服务在许多方面还存在不足。制定公共文化服务保障法就是用法治思维、法律手段来推动公共文化服务补短板、强基础,从而更好地满足人民群众的精神文化需求。

三、传承中华优秀传统文化。中华民族创造了博大精深的中华文化。十八大以来,习近平总书记对传承弘扬中华优秀传统文化做出一系列重要论述。优秀传统文化往往以群众喜闻乐见的形式传承下来,又在传承中实现创造性转化、创新性发展。传承中华优秀传统文化是公共文化服务体系建设的重要职责。

四、弘扬社会主义核心价值观。社会主义核心价值观是社会主义先进文化的灵魂。通过公共文化服务传播社会主义核心价值观,以社会主义核心价值观引领公共文化发展,是公共文化服务保障法的核心要义。

五、坚定文化自信。习近平总书记指出,坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信,说到底是要坚定文化自信。公共文化服务通过人民群众喜闻乐见的文化艺术形式传播和展现中华优秀传统文化的博大精深,理解与认识党和人民在长期革命斗争中孕育而成的革命文化和社会主义先进文化的精神追求,是人民群众坚定文化自信的重要思想来源。

六、促进中国特色社会主义文化繁荣发展。公共文化服务体系建设是社会主义文化强国建设的重要内容。以法律的力量全面强化政府主导责任,鼓励全社会广泛参与,推动基本公共文化服务标准化、均等化,必将促进中国特色社会主义文化进一步走向繁荣发展。

七、提高全民族文明素质。推动经济社会发展和文化建设的根本目的是为了人的全面发展。人的全面发展的根本体现是文明素质的全面提升。公共文化服务通过内容丰富、形式多样的活动,全面滋养和培育人的文明素质,全面提升人的科学文化素养,是锻造合格公民重要渠道。

第二条 本法所称公共文化服务,是指由政府主导、社会力量参与,以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。

本条是关于公共文化服务概念的规定。

法律界定的公共文化服务包括了三大要素:责任主体、服务目的和提供内容。

一、责任主体。公共文化服务的责任主体是各级政府,公民、法人和其他组织等社会力量是重要的参与者。政府主导公共文化服务有宪法依据。我国宪法规定,国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业,开展群众性的文化活动。这是宪法赋予各级政府的责任和义务。政府主导公共文化服务是政府履行基本职能的体现。在现代社会,享受基本公共服务是公民的权利,提供基本公共服务是政府的责任。我国在“十二五”规划纲要中已经明确把公共文化服务纳入基本公共服务范畴,奠定了公共文化服务由政府主导的理论基础,也意味着向全民提供基本公共文化服务是政府的基本职能之一。

政府主导公共文化服务,不等于政府包揽包办。社会力量是重要的参与者。社会力量参与是丰富公共文化服务内容和形式的必然要求,是增强公共文化发展动力的生动体现。

二、服务目的。公共文化服务以满足人民群众基本文化需求为主要目的。人民群众的文化需求不断增长,公共文化服务的具体内容需要与经济社会发展和政府财政供给能力相适应。政府主导的公共文化服务强调“基本”。“基本”是一个提供内容的范围尺度,也要因地制宜、与时俱进、动态调整、不断提升。目前,我国通过制定国家指导标准和地方实施标准,公共文化服务在内容、种类、数量和水平等方面已经有了基本的要求。

三、提供内容。法律规定公共文化服务提供的内容包括三大类:公共文化设施、文化产品和活动、其他相关服务。本法第十四条对什么是公共文化设施以及公共文化设施主要包括什么做出了界定和列举。公共文化产品和服务,是指应用于公共文化服务的各种样态、形式、种类的文化资源、文化活动、文化产品和文化服务,不论是公共文化机构直接提供的、政府购买的,还是群众自发创造的,都可以作为公共文化服务的提供内容。其他相关服务,是指一些与公共文化服务相关的间接的、辅助性的服务,如公共文化场馆为保障基本职能实现开展的预约、报名、办证、验证、存包、引导服务等。

第三条 公共文化服务应当坚持社会主义先进文化前进方向,坚持以人民为中心,坚持以社会主义核心价值观为引领;应当按照“百花齐放、百家争鸣”的方针,支持优秀公共文化产品的创作生产,丰富公共文化服务内容。

本条是关于公共文化服务基本原则的规定。

公共文化服务的基本原则包含两层含义:一是公共文化服务的发展方向,二是公共文化服务的建设方针。

一、公共文化服务的发展方向。首先是坚持社会主义先进文化前进方向。社会主义先进文化就是当代中国的先进文化,它植根于中国优秀传统文化,吸收国外文化有益成果,构建面向现代化、面向世界、面向未来的,民族的科学的大众的社会主义文化。公共文化是文化的组成部分,“以文化人”是文化的本质功能,坚持社会主义先进文化前进方向,就要求公共文化服务以符合自身发展规律的方式方法,通过融入老百姓日常生活的喜闻乐见的文化艺术形式,充分发挥引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用,促进在全社会形成积极向上的精神追求和健康文明的生活方式,为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大精神动力和文化支撑。其次是坚持以人民为中心。公共文化服务的根本目的是满足人民群众日益增长的精神文化需求。以人民为中心,要求公共文化服务确立人民创造文化、人民分享文化的理念,让人民群众成为公共文化服务的主人;要求公共文化服务树立以人民群众的需求为出发点和落脚点的理念,实现公共文化服务与人民群众文化需求的有效对接。第三,坚持以社会主义核心价值观为引领。社会主义核心价值观与中国特色社会主义发展要求相契合,与中华优秀传统文化和人类文明优秀成果相承接,是社会主义先进文化的精神内核,是当代中国的价值共识。中共中央办公厅印发的《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》要求,一切文化产品、文化服务和文化活动,都要弘扬社会主义核心价值观,发挥精神文化产品育人化人的重要功能。以社会主义核心价值观为引领,体现了当代中国公共文化服务鲜明的价值导向。

二、公共文化服务的建设方针。公共文化服务以社会主义核心价值观为引领,内容建设是根本。产品的创作和生产是内容建设的源头,“百花齐放、百家争鸣”是内容建设的基本方针。这一方针包含两层含义:第一,与人民群众精神文化需求的多层次、多样性、个性化相适应,公共文化产品和服务需要不拘于一格、不形于一态、不定于一尊,既要有阳春白雪,也要有下里巴人,既要顶天立地,也要铺天盖地,以具有广泛包容性的产品和服务来适应老百姓多样化的需求。第二,文化的本质功能是“以文化人”。政府主导的公共文化服务对弘扬核心价值观、传播正能量、体现主旋律的产品和服务应给予明确的鼓励、有力的支持。发展先进文化,创新传统文化,扶持通俗文化,引导流行文化,改造落后文化,抵制有害文化,是公共文化服务对不同内容、不同样态文化现象的基本态度。

第四条 县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划,按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求,加强公共文化设施建设,完善公共文化服务体系,提高公共文化服务效能。

本条是关于政府保障责任的规定。

一、保障方式。县级以上人民政府履行保障公共文化服务职责最重要的方式,是将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划。因为国民经济和社会发展规划统筹安排和指导本区域经济、社会、文化建设工作,是具有战略性的总体纲要。我国宪法规定,国民经济和社会发展规划由县级以上人民政府编制、提出,经同级人民代表大会审查、批准,再由同级人民政府组织实施,同级人民代表大会还具有审查和批准执行情况的职权。其内容经过了广泛深入的研究与审查,其产生经过了完整的法律程序,其执行情况受同级人民代表大会的监督,具有法律约束力。

二、保障原则。公益性、基本性、均等性、便利性,是公共文化服务的突出特点。公益性是指公共文化服务由政府主导,主要由公共财政支撑,是公共文化服务区别于其他文化服务最主要的特征。基本性是指公共文化服务的范围和尺度。目前阶段,纳入《国家基本公共文化服务指导标准》和地方实施标准的内容,就是“基本”的具体内容、种类、数量和水平。均等性是公共文化服务的核心要求。文化由全体人民共同创造,文化发展的成果也理应由全体人民共享,政府承担着为全体公民创造文化享有环境和条件的责任。便利性是公共文化服务的前提条件。公共文化服务是老百姓身边的文化服务,没有便利性就没有可及性,作用就难以发挥。“四性”写入法律,标志着公共文化服务的基本特点由理论概括、政策表达上升为法律规定,政府履行公共文化服务保障责任,应体现与公共文化服务特点相适应的原则。

三、保障内容。县级以上人民政府对公共文化服务的保障内容主要是三大方面:一是加强设施建设,二是完善服务体系,三是提高服务效能。

设施是公共文化服务的载体。公共文化设施是典型的公共设施,因此,规划、建设和投资主体是各级政府。本法第二章用6个专门条款(第十四条至第十九条)对公共文化设施建设作出规范,有的是将以往行政法规、标准规范中行之有效的规定上升为法律,有的是适应新形势新发展的规定。

公共文化服务体系是公共文化产品和服务提供、制度和系统建设的统称。“体系化”程度不高是我国公共文化服务的短板,一方面人民群众的基本文化需求没有得到很好满足,另一方面存在着设施闲置、资源浪费、效益不高的现象。所以,政府履行对公共文化服务的保障责任,必须着眼于完善服务体系,切实弥补体系建设上的短板。

效能是指公共文化服务的效率和效果。将提高服务效能纳入政府保障的职责范围,是因为服务效能的提升,不仅仅取决于公共文化机构自身的努力,更取决于制约效能提升的关键性要素是否得到有效保障,这就要求各级政府应建立起一种理念:提升服务效能必须从强化保障、完善体系、突破制约性要素做起。

第五条 国务院根据公民基本文化需求和经济社会发展水平,制定并调整国家基本公共文化服务指导标准。省、自治区、直辖市人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准,结合当地实际需求、财政能力和文化特色,制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准。

本条是关于建立基本公共文化服务标准制度的规定。

公共文化服务保障法构筑了我国公共文化服务基本制度体系的框架,其中具有基础性、最能体现公共文化服务“中国创造”特色的制度,就是本条所规定的基本公共文化服务标准制度。

一、以公共文化服务的标准化促进均等化。党的十八届三中全会提出促进基本公共文化服务标准化、均等化的战略思想,中办国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,将统筹推进公共文化服务均衡发展列为首要任务,并作出了逐步形成既有基本共性又有特色个性、上下衔接的标准指标体系的顶层设计。本条规定将《意见》提出的政策构想和要求上升为法律规定,从而形成了我国基本公共文化服务标准的法律制度。

二、国家基本公共文化服务指导标准。关于国务院制定并调整国家基本公共文化服务指导标准的规定有四个要点。第一,指导标准的制定主体是国务院,体现具有在全国范围内保障基本、统一规范的功能。第二,标准的性质是指导性的,特点是主要规范公共文化服务的内容、种类,发挥兜底线、指方向、做示范的作用。这是因为我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡,作为国家层面的“底线标准”,需要给各地留出因地制宜、创新发展的足够空间。另一方面,我国的公共文化服务属于中央和地方共同财政事权,但与基本养老、公共卫生、义务教育等基本公共服务相比,公共文化服务具有受益范围广、信息复杂、地方特色鲜明等特点,地方政府承担的财政事权外溢程度相对较低,因此,与当地经济社会发展水平相适应的公共文化服务标准,主要应由地方政府决定。第三,制定指导标准的依据是公民基本文化需求和经济社会发展水平。第四,指导标准应动态调整。我国首个《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》于2015年初发布,内容包括三大类14项22条。

三、地方基本公共文化服务实施标准。本条规定,地方基本公共文化服务实施标准的制定和调整主体是省级人民政府。制定和调整地方实施标准,主要考虑四大因素:一是依据国家基本公共文化服务指导标准,含义是所提供的基本公共文化服务的内容、种类不能少于国家指导标准,数量和水平不能低于国家指导标准。二是结合当地实际需求。服务项目的具体内容、新增项目的遴选确定、服务的数量和水平指标,要有效对接当地群众的实际需求。三是财政支撑能力。原则是所提供的基本公共文化服务与当地公共财政的支撑能力相匹配,对纳入标准的服务所需资金应进行科学测算,确保落实。四是地方文化特色。所提供的项目、内容,要充分挖掘和利用地方文化资源,传承和弘扬地方文化特色,把更多的植根于老百姓生活的、群众喜闻乐见的文化样式、文化活动纳入地方实施标准。目前,全国省级人民政府都已经出台了地方基本公共文化服务实施标准。

第六条 国务院建立公共文化服务综合协调机制,指导、协调、推动全国公共文化服务工作。国务院文化主管部门承担综合协调具体职责。地方各级人民政府应当加强对公共文化服务的统筹协调,推动实现共建共享。

本条是关于建立公共文化服务协调机制的规定。

长期以来,我国的公共文化服务存在着多头管理、条块分割、资源分散、效能不高的现象。党的十八届三中全会部署构建现代公共文化服务体系的重点任务,首先提出来的就是建立公共文化服务体系建设协调机制。中办国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,明确了协调机制的建设目标:完善党委领导、政府管理、部门协同、权责明确、统筹推进的公共文化服务体系建设管理体制。由此可见,本条是将党中央的重大方针政策转化为法律规定。

一、国家层面的综合协调机制。规定包含四个要点:第一,协调机制的建立主体是国务院,体现了权威性。第二,协调的范围是“综合”。所谓“综合”,一方面是说协调机制要容纳和公共文化服务工作相关的所有中央部委;另一方面是说协调的事项范围广泛,从规划编制、政策衔接到标准规范的制定和实施,都要加强统筹、整体设计、协调推进。三是协调机制的功能是指导、协调和推动。不改变现行管理体制,不替代、不削弱有关部门现行职责分工,不替代国务院决策。四是国务院文化主管部门承担综合协调具体职责,也就是文化部承担协调机制牵头单位的职责,负责协调机制日常的具体工作。

2014年3月19日,国家公共文化服务体系建设协调组正式成立。到2016年底,成员单位已包括26个中央部委。协调组的主要职责是:(1)协调推进重大公共文化政策、规划的制定和实施;(2)协调推进基本公共文化服务标准的制定和实施;(3)协调建立稳定的公共文化服务投入保障机制;(4)统筹推进基层文化设施和文化项目的建设与管理;(5)协调推进公共文化服务重点惠民项目;(6)协调推进公共文化人才队伍建设;(7)建立健全基层公共文化服务体系监督评估机制;(8)统筹推进公共文化服务体系建设其他重大事项。国家公共文化服务体系建设协调组成立以来,探索建立了行之有效的会商机制、共同调研机制和督察机制,成为整合各部门优势资源、共同推进现代公共文化服务体系建设的良好平台。

二、地方政府的统筹协调职责。法律没有规定地方各级政府必须建立公共文化协调机制,但规定其应承担起统筹协调公共文化服务、推动实现共建共享的职责。地方政府统筹协调公共文化服务工作的重点任务,在中办国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中有要求,目标是探索整合基层公共文化服务资源的方式和途径,实现共建共享,提升综合效益。到2016年底,全国所有的省级政府和大量的地(市)、县(市)政府都组建了当地的公共文化服务协调组织,政府通过协调机制统筹推进公共文化服务体系建设的格局正在形成。

第八条 国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务,促进公共文化服务均衡协调发展。

本条是关于国家扶助老少边穷地区公共文化服务的规定。

老少边穷地区的指称范围有交叉,主要集中在我国中西部地区,由于自然、历史等原因,经济社会发展水平相对滞后。促进公共文化服务均衡协调发展,关键之一是补齐老少边穷地区的短板。它关系到全面建成小康社会目标的实现,关系到维护国家文化安全和民族团结,关系到社会公平正义和公共文化服务普遍均等的落实,关系到现代公共文化服务体系建设任务的全面完成。党中央、国务院对老少边穷地区的建设和发展极为重视,通过中央财政转移支付对老少边穷地区的扶助不断加强。2015年初中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》把推动老少边穷地区公共文化建设实现跨越式发展,作为统筹推进公共文化服务均衡发展的重点任务之一。2015年12月,文化部等七部委出台《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》,进一步明确和细化了“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设的总体目标:公共文化服务能力和水平有明显改善,群众基本文化权益得到有效保障,基本公共文化服务主要指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势,公共文化在提高贫困地区群众科学文化素质、促进当地经济社会全面发展方面发挥更大作用。

本条规定实际上是把党中央、国务院长期以来对老少边穷地区实行扶助的方针政策上升为法律规定。本法第三十五条关于国家重点加强农村地区公共文化产品供给的规定,第四十条关于国家加强民族语言文字文化产品供给的规定,第四十六条关于各级人民政府对老少边穷地区公共文化服务增加投入的规定,以及国家鼓励和支持经济发达地区对老少边穷地区的公共文化服务提供援助的规定,第五十二条关于鼓励和支持专业人才、高校毕业生到基层从事公共文化服务工作的规定等,都是原则规定的具体化,标志着多年来被实践证明行之有效的扶助老少边穷地区公共文化服务的政策措施实现了法律化。

第九条 各级人民政府应当根据未成年人、老年人、残疾人和流动人口等群体的特点与需求,提供相应的公共文化服务。

本条是关于政府为特殊群体提供针对性服务的规定。

未成年人、老年人、残疾人和流动人口,是目前我国特殊人群的主要部分。公共文化服务的突出特点之一是均等性,所谓人不分老幼、地不分南北、有教无类、普遍均等。从理论上说,所有的公共文化服务,特殊人群都可以和其他人一样参与或享受,但是,由于主客观条件的限制,许多常规的公共文化服务对特殊人群来说往往是可望不可即。我国宪法确立了公民在法律面前一律平等的原则,我国还制定了未成年人保护法、老年人权益保护法、残疾人保障法,以及保障农民工权益的方针政策,对特殊群体的权益给予了特别关注和保护。本条规定从根本上说是在公共文化服务方面落实宪法原则,和保障未成年人、老年人、残疾人权益的现行法律以及保障农民工权益的现行政策相衔接,确立了我国公共文化服务推进均衡发展中消除人群差距的基本方针。本条规定有两个要点。第一,明确了满足特殊群体文化需求的责任主体是各级政府;第二,强调面向特殊人群的公共文化服务必须根据特殊人群的特点与需求,因为没有针对性就没有必要性,更没有有效性。

第十条 国家鼓励和支持公共文化服务和学校教育相结合,充分发挥公共文化服务的社会教育功能,提高青少年思想道德和科学文化素质。

本条是关于国家鼓励和支持公共文化服务与学校教育相结合的规定。

本条规定表达了三层意思:首先,公共文化服务和学校教育相结合,是我国公共文化服务的基本原则之一;其次,公共文化服务与学校教育相结合的实现方式,是充分发挥公共文化服务的社会教育功能;第三,公共文化服务与学校教育相结合的目的,是提高青少年的思想道德和科学文化素质。

社会教育是相对于学校教育的一个概念,指学校以外的社会文化机构、团体或组织对社会成员实施的教育,它具有内容丰富、形式多样、受众广泛、约束性相对较弱等特点。公共文化机构和社会教育有着天然的联系。国外有的国家直接把图书馆、博物馆等公共文化机构定义为社会教育机构。我国的图书馆、文化馆、博物馆等公共文化机构一直承担着开展社会教育的职能,许多现行有效的法律法规如教育法、未成年人保护法、博物馆条例等,对此都有明确规定。本条规定确立的原则,体现了与相关法律法规的有效衔接。本法第三十八条对公共文化服务支持学校教育做出了专门规定,是本条原则规定的具体化。长期以来,我国的公共文化服务机构通过举办讲座、展览展示,开展丰富多彩的活动,打造青少年“第二课堂”,在提高青少年思想品德水平、开阔视野、增长知识、发展能力,培育兴趣、爱好和特长等方面发挥了重要作用。以提高青少年思想道德和科学文化素质为目标,进一步发挥公共文化服务的社会教育功能,完善家庭教育、学校教育和社会教育紧密结合、相辅相成的青少年教育体系,是我国公共文化服务的基本方针和重要内容。

第十一条 国家鼓励和支持发挥科技在公共文化服务中的作用,推动运用现代信息技术和传播技术,提高公众的科学素养和公共文化服务水平。

本条是关于国家鼓励和支持发挥科技在公共文化服务中作用的规定。

当今时代,科学技术迅猛发展。集成和应用现代科技成果,充分发挥科技在公共文化服务中的作用,成为现代公共文化服务体系建设的时代任务,也是公共文化服务的时代特色。本条规定明确了国家鼓励和支持发挥科技在公共文化服务中作用的基本原则,指出了推动现代信息技术和传播技术在公共文化服务中广泛应用的重点任务,揭示了国家鼓励和支持发挥科技在公共文化服务中作用的目的在于提高公众的科学素养和公共文化服务水平。

现代信息技术和传播技术应用于公共文化服务,主要任务是推进公共文化服务数字化建设和现代传播能力建设。近10多年来,我国的公共数字文化服务体系和现代传播体系建设充分发挥制度优势,实现了跨越式发展。广播电视由村村通到户户通,全国文化信息资源共享工程编织出了一张覆盖全国农村和基层的公共数字文化服务网,数字图书馆推广工程构建起了以一库一网三平台为主要内容的覆盖全国的数字图书馆虚拟网,农家书屋工程开始向数字化转型升级。近年来,我国的公共数字文化服务在打造区域“一站式”综合服务平台、开发适应移动服务的数字资源、建设具有互动和智能特点的体验空间方面,快速推进,成果丰硕。国家近期发布的实施“宽带中国”战略、促进大数据发展等重要政策性文件,都对推动现代信息技术和传播技术在公共文化服务中应用做出了部署。中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出了新时期推进公共文化服务与科技融合发展的三大任务:一是加大文化科技创新力度;二是加快推进公共文化服务数字化建设;三是提升公共文化服务现代传播能力。本条规定实际上也是将长期以来我国公共文化服务体系建设贯彻执行的方针政策上升为法律规范。在本法中,这一原则规定主要通过第十四条、第十五条落实在公共文化设施建设上,主要通过第三十三条落实在公共文化服务提供上。

第十二条 国家鼓励和支持在公共文化服务领域开展国际合作与交流。

本条是关于国家鼓励和支持公共文化服务开展国际合作与交流的规定。

社会主义先进文化是面向现代化、面向世界、面向未来的,民族的科学的大众的文化,民族性与开放性是有机的统一。一方面,社会主义先进文化与我国的优秀文化传统相承接,与我国经济状况、社会制度、发展道路相契合,具有鲜明的中国风格、中国气派;另一方面,社会主义先进文化学习借鉴一切有利于加强我国社会主义文化建设的有益经验、一切有利于丰富我国人民群众文化生活的积极成果、一切有利于发展我国文化事业和文化产业的管理理念和机制,体现鲜明的开放性和包容性。因此,法律将鼓励和支持公共文化服务领域开展国际合作与交流,确立为我国公共文化服务的基本方针之一。

合作与交流,行为方式的侧重点有所不同。不论合作还是交流,双向互动、有来有往是基本特征,因此,公共文化服务领域开展国际合作与交流具有双重意义。一方面,通过国际合作与交流,推动优秀群众文化活动成果走出去,在国际舞台上展示中国老百姓的文化创造和文化表现,以文化的、民间的交流夯实“民心相通”的基础;另一方面,通过国际合作与交流,把国外优秀的文化活动成果请进来,既能活跃和丰富群众文化生活,又为吸收借鉴国外的做法和经验提供样本。近年来,我国公共文化服务领域的国际合作与交流开创了新局面。“一带一路”文化合作与交流、海外中国文化中心建设、面向全球的“欢乐春节”活动、双边或多边文化交流年、“东亚文化之都”创建、以“相约北京”“上海国际艺术节”为代表的国际文化交流品牌,丰富多彩的群众文化活动都在其中发挥了重要作用。公共文化服务保障法将鼓励和支持公共文化服务领域开展国际合作和交流的方针政策法律化,对进一步完善我国多层次的对外文化交流格局具有重要意义。

第十三条 国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与公共文化服务。

对在公共文化服务中作出突出贡献的公民、法人和其他组织,依法给予表彰和奖励。

本条是关于国家鼓励和支持社会力量参与公共文化服务,以及对作出突出贡献者给予表彰和奖励的规定。

一、确立社会力量参与公共文化服务体系建设的基本方针。公民、法人和其他组织,涵盖了全社会所有参与公共文化服务的各种力量,也就是通常所说的社会力量。本条规定将国家长期以来实行的鼓励和支持社会力量参与公共文化服务的方针政策法律化,表明社会力量是我国公共文化服务体系建设不可或缺的重要力量,社会力量参与是我国公共文化服务体系建设的基本方针。总则中的这一规定是原则性的,本法第二十五条对社会力量参与公共文化设施建设和运营管理作出了具体规定;第三十二条、第三十七条、第四十二条、第四十三条对社会力量参与公共文化服务提供作出了具体规定;第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十三条对社会力量参与的方式以及国家的鼓励支持政策作出了具体规定。通过这些具体规定,总则中确立的原则走向具体化。

二、建立公共文化服务领域的表彰和奖励制度。表彰是侧重于精神层面的褒扬,奖励是侧重于物质层面的鼓励。本条第二款的规定包含三层意思。一是表彰和奖励的实施主体,承接第一款的规定,是“国家”,具体由各级人民政府实施。二是表彰和奖励的对象,是公民、法人和其他组织,承接第一款的规定,也就是参与公共文化服务的社表彰和奖励是国家引导和鼓励社会力量参与公共文化服务的重要激励手段。2015年12月,第十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法》,建立起了我国最高层次的国家荣誉制度。截至目前,我国各级政府对积极参与公共文化服务并作出突出贡献的各种社会力量的表彰和奖励,还没有形成常态、规范的制度。本条确立了国家对作出突出贡献的社会力量给予表彰和奖励的法律原则,以此为契机,抓紧制定实施细则,明确“突出贡献”的条件、“依法”的内涵、表彰和奖励的程序与方式,尽快建立健全我国对在公共文化服务中作出突出贡献的社会力量的表彰和奖励制度,是一项紧迫的任务。会力量。三是表彰和奖励的条件,是在公共文化服务中作出突出贡献。

第二章 公共文化设施建设与管理

第十四条 本法所称公共文化设施是指用于提供公共文化服务的建筑物、场地和设备。主要包括图书馆、博物馆、文化馆(站)、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心、乡镇(街道)和村(社区)基层综合性文化服务中心、农家(职工)书屋、公共阅报栏(屏)、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点等。

县级以上地方人民政府应当将本行政区域内的公共文化设施目录及有关信息予以公布。

本条是关于公共文化设施的规定。

公共文化设施包括建筑物、场地和设备。建筑物包括房屋建筑和附属设施等其他建筑物,是公共文化设施的主体。场地包括室外活动场地(含运动场地)、人员集散场地、道路、停车场、绿化用地等。设备包括给水排水、通风空调、供热消防、网络布线等建筑设备,以及根据设施不同功能配置的图书阅览、演出和展览、数字采集加工和服务、体育、广播电视信号发射、传输、监控设备等专用设备。

本条突破行政隶属界限,以“大文化”的观念界定并列举了16类公共文化设施。其中,图书馆是指公共图书馆,为公众提供文献信息资源的借阅与咨询等服务。博物馆是向公众提供人类活动和自然环境的见证物的展示服务。文化馆为公众提供文化艺术的欣赏、学习、创作和各类群众文化活动服务。美术馆是博物馆的一种,为公众提供美术作品展示服务,并开展收藏、研究工作。科技馆(科学技术馆)为公众提供科普教育、科技传播和科学文化交流活动服务。纪念馆也是博物馆的一种,是为纪念有卓越贡献的人或重大历史事件而建立的纪念地。体育场馆是进行运动训练、运动竞赛及身体锻炼的场所的总称,为公众提供运动训练、运动竞赛及大众体育活动服务。工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心是以不同社会群体为主要服务对象,提供集科技、艺术、文学、体育、保健等为一体的综合性服务。乡镇(街道)和村(社区)基层综合性文化服务中心(包括乡镇综合文化站)提供集宣传文化、党员教育、科技普及、普法教育、体育健身等多功能于一体的综合性服务。农家(职工)书屋是在行政村(或企业)建立的、提供书报刊和音像电子产品阅读视听服务。公共阅报栏(屏)包括阅报栏和电子阅报屏,是在村(社区)和其他公共场所设置的,为公众提供报纸阅览和其他信息服务。广播电视播出传输覆盖设施指依法设立的广播电视台、站和广播电视传输网的设施,为公众提供广播电视服务。公共数字文化服务点是在基层和其他公共场所设立的,以公共数字文化服务网络为依托,向公众提供数字文化资源服务。除上述16类外,还有一些其他公共文化设施,如残疾人活动中心、文化公园、文化广场等。

本条采取列举的方法规定哪些设施属于公共文化设施有其特殊的作用。首先,是对原则性规定的补充,定义更清晰、更明确。其次,是让公众一目了然,知道哪些文化设施属于公共文化设施。第三,明确规定了这些设施的公共文化设施属性,可以避免产生对某些文化设施性质的认识分歧。

为了便于公众了解本区域有哪些公共文化设施,条文在第二款规定:县级以上地方人民政府应当将本行政区域内的公共文化设施目录及有关信息予以公布,方便公众查询。公布的有关信息应包括名称、地址、地图、主要服务功能、服务项目、开放时间、联系电话、联系人、网址等。

第十五条 县级以上地方人民政府应当将公共文化设施建设纳入本级城乡规划,根据国家基本公共文化服务指导标准、省级基本公共文化服务实施标准,结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色,合理确定公共文化设施的种类、数量、规模以及布局,形成场馆服务、流动服务和数字服务相结合的公共文化设施网络。

公共文化设施的选址,应当征求公众意见,符合公共文化设施的功能和特点,有利于发挥其作用。

本条是关于公共文化设施建设的规定。

关于公共文化设施建设的责任主体。公共文化设施建设的责任主体是各级政府,各级政府应当将公共文化设施建设纳入本级国民经济和社会发展规划、城乡建设规划和政府投资计划。政府应当鼓励社会参与公共文化设施建设,也可以采取政府与社会合作的方式建设公共文化设施,但是政府始终是公共文化设施的建设主体、投资主体、责任主体。

关于公共文化设施建设的依据。本条规定,公共文化设施建设要依据两个标准,考虑四大因素。

两个标准,即国家基本公共文化服务指导标准、省级基本公共文化服务实施标准。国家基本公共文化服务指导标准对“硬件设施”种类做了具体规定,要求按照国家颁布的建设标准等进行规划建设。目前国家颁布的公共文化设施建设标准有《公共图书馆建设标准》《文化馆建设标准》《乡镇综合文化站建设标准》《县级广播电视工程建设标准》《公共体育场馆建设标准》等。

四个因素即当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色。当地经济社会发展水平是进行公共文化设施建设时应考虑的重要因素。国家和本省的标准一般是根据全国和本省的社会经济发展的平均水平制定的,国家和省规定的建设标准是基本标准或最低标准,经济社会发展水平高、人民群众基本文化需求要求高的地区,公共文化设施建设的数量和规模可以高于国家和本省的建设标准。但是,不能因为经济社会发展水平差异在公共文化设施建设上降低标准。对于社会经济发展水平低于全国或省级平均标准、按照国家或省级标准建设公共文化设施有困难的,国家和省一级应给予一定的扶持,达到国家或省级标准,而不应当降低标准。“人口状况”是进行公共文化设施建设时需要考虑的最主要的因素,包括服务人口的数量、人口布局等。在进行公共文化设施建设时,首先要考虑本区域人口的数量和分布状况。环境条件是指人们生产和生活的环境,也是公共文化设施建设要考虑的重要因素。城区人口密集,应以场所设施建设为主。牧区、山区和海岛等居民居住分散的区域,应因地制宜,视情况决定是否建设场所设施,所建设施单体规模要适度,必须配置流动文化设施,开展流动文化服务,不宜建设施的以流动服务为主要形式。文化特色主要指的是地方特色文化。各个地区由于地理环境、区位、民族和经济发展状况以及文化传统诸方面的差异,形成了各个地区独具特色的文化资源和特点。公共文化设施建设要考虑地方文化特色。

关于公共文化设施的种类、数量、规模和布局。种类,是指要合理确定本区域应当建设的公共文化设施的类型。在本法第十四条中列举了16类公共文化设施,有一些是必须建设的,如国家基本公共文化服务指导标准规定,县级在辖区内要设立公共图书馆、文化馆、广播电视播出机构和广播电视(监测)台、公共体育场四类公共文化设施。除上述四类公共文化设施外,还可以根据本县文化特色等建设相应的博物馆、美术馆等设施。

数量,是指要合理确定本区域每类公共文化设施的数量。本条规定打破了传统的一个城市建设一个公共图书馆、一个文化馆的模式,根据人口规模科学确定每类公共文化设施的数量。如服务人口在150万以上的大城市,应设置1到2处大型公共图书馆,每50万人口设置一处中型公共图书馆,每20万人口设置一处小型公共图书馆。

规模,是指要合理确定每个公共文化设施的建设规模。本条规定打破了按照行政级别确定公共文化设施规模的传统建设模式,要求根据建设标准,综合考虑四个因素来确定每个公共文化设施的建设规模。

布局,是指要合理确定本区域公共文化设施的总体布局。合理布局要根据两个标准、结合四个因素,统筹规划各系统各类公共文化设施建设,消除设施空白点,实现设施全面达标;要根据公共文化设施有效服务半径,合理选址,均衡配置;要着眼于形成设施体系,实现公共文化设施对全体公民的全覆盖。

关于公共文化设施建设的目标。体系化是公共文化设施建设的要求和目标,即形成场馆服务、流动服务和数字服务相结合的公共文化设施网络。公共文化设施只有形成一个体系化的网络才能发挥整体效能。

场馆服务、流动服务和数字服务相结合的设施网络是以场所设施为依托进行建设和开展服务的。公共文化设施和以其为依托的公共文化服务机构,是流动服务和数字服务的组织者和实施者。要配备必要的设备,提高其流动服务和数字服务能力。同时,也要加强流动服务和数字服务终端的设施建设,形成以场所为节点和平台,以流动服务点和数字服务点为终端的服务网络。

关于公共文化设施的选址。公共文化服务设施建在什么地方(选址)关系到建成后能否发挥作用,关系到公众的切身利益。公共文化服务设施是人们随时利用的公共设施,在确定其基址时要把方便利用、建成后能真正发挥作用作为第一要素考虑,宜将基址选择在人群聚集、位置适中、公交方便的区域。

公共文化设施选址也要符合其功能和特点。如公共图书馆是人们读书学习的场所,应选在噪音干扰比较少的区域。文化馆是开展群众文化活动的场所,要避免或减少对医院、学校、住宅等需要安静环境的建筑的影响。

在本法颁布之前,国家已经对公共文化设施的选址做了原则规定,本法新的突破是提出了关于“公共文化设施的选址,应当征求公众意见”的要求,这既是从公共文化服务原则要求出发,又有很强的针对性。人民群众不仅是公共文化设施建设的受益者,也应当是参与者。在选址上征求公众意见,是人民群众参与公共文化设施建设的一种形式。公共文化设施选址要以多数服务对象满意为依据,事先应公开征求公众意见,建成后才能真正发挥作用。

第十六条 公共文化设施的建设用地,应当符合土地利用总体规划和城乡规划,并依照法定程序审批。

任何单位和个人不得侵占公共文化设施建设用地或者擅自改变其用途。因特殊情况需要调整公共文化设施建设用地的,应当重新确定建设用地。调整后的公共文化设施建设用地不得少于原有面积。

新建、改建、扩建居民住宅区,应当按照有关规定、标准,规划和建设配套的公共文化设施。

本条是关于公共文化设施建设用地的规定。

一、关于公共文化设施建设用地。公共文化设施建设用地包括公共文化设施建筑用地、室外活动场地和集散场地、绿化用地及停车场地。

公共文化设施的建设用地,应由县级以上地方人民政府土地行政主管部门、城乡规划行政主管部门按照国家有关用地定额指标,纳入土地利用总体规划和城乡规划,是公共文化设施建设用地的依据。在进行公共文化设施建设时,还需要依照国土资源部的有关规定,履行建设用地的申报与审批手续。根据《公共文化体育设施条例》规定:建设公共文化设施使用国有土地的,经依法批准可以以划拨方式取得。由市、县国土资源主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》,依照规定办理土地登记。

二、关于公共文化设施建设预留地保护的禁止性条款。任何单位和个人不得侵占公共文化设施建设用地或者擅自改变其用途。“侵占”只指以非法手段侵夺或占有公共文化设施建设用地,构成侵占国有土地的违法行为;“擅自改变其用途”是指取得出让国有土地使用权或划拨土地使用权的单位和个人,局部、大部分或整宗地全部改变使用用途和建设用途,构成了非法改变土地用途的违法行为。

三、关于公共文化设施建设用地调整的规定。因特殊情况需要调整公共文化设施建设用地的,要先经有关规划管理部门同意,规划部门应首先依法调整城乡规划,在将公共文化设施用地调整为其他用地的同时,重新确定公共文化设施用地地段和面积后,才能批准原公共文化设施预留地用于新的项目。重新确定的公共文化设施建设用地不得少于原有面积,符合国家有关用地定额指标标准。

四、关于新建、改建、扩建居民住宅区建设中配套建设公共文化设施。现在,新建、改建、扩建居民住宅区越来越多,喜迁新居的人们在关注教育配套、医疗配套的同时,也更加关注文化配套。早在2002年,建设部与文化部就颁布了《关于进一步做好基层公共文化设施规划和建设工作的通知》,要求新建、扩建、改建城市居民住宅区,必须按照规划要求配套建设公共文化设施,保证公共文化设施的用地。许多地区也制定了配套文化设施的建设标准。2003年颁布的《公共文化体育设施条例》第十五条规定:新建、改建、扩建居民住宅区,应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化体育设施。居民住宅区配套建设的文化体育设施,应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。任何单位或者个人不得擅自改变文化体育设施的建设项目和功能,不得缩小其建设规模和降低其用地指标。但是,这一规定并未得到很好的贯彻执行,许多居民区建成居住后没有配套的公共文化设施,本法重申这一规定具有重要的意义。

第十八条 地方各级人民政府可以采取新建、改建、扩建、合建、租赁、利用现有公共设施等多种方式,加强乡镇(街道)、村(社区)基层综合性文化服务中心建设,推动基层有关公共设施的统一管理、综合利用,并保障其正常运行。

本条是关于乡镇(街道)和村(社区)基层综合性文化服务中心建设的规定。本法把基层综合性文化服务中心建设单独列为条文,体现了对基层文化设施建设的重视,有重要意义。

一、关于基层综合性文化服务中心建设的重要性。基层是公共文化服务的重点和薄弱环节。基层特别是农村公共文化设施总量不足、布局不合理;由于缺少统筹协调和统一规划,公共文化资源难以有效整合,条块分割、重复建设、多头管理等问题普遍存在。推进基层综合性文化服务中心建设,有利于完善基层公共文化设施网络,补齐短板,打通公共文化服务的“最后一公里”;有利于统筹利用资源,促进共建共享,提升基层公共文化服务效能。为此,2015年国务院办公厅印发了《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》。

二、关于基层综合性文化服务中心建设的原则。基层综合性文化服务中心建设,既要加大建设力度,又要采取新的方式。主要采取盘活存量、调整置换、集中利用等方式进行建设。在摸清情况、盘活存量的基础上,有针对性地进行新建、改建、扩建、合建。乡镇(街道)综合性文化设施重在完善、补缺和达标,对个别尚未建成的进行集中建设。村(社区)综合性文化服务中心主要依托村(社区)党组织活动场所、城乡社区综合服务设施、文化活动室、闲置中小学校、新建住宅小区公共服务配套设施以及其他城乡综合公共服务设施,在明确产权归属、保证服务接续的基础上进行集合建设,并配备相应器材设备。要与设施相配套,建设文体广场。鼓励支持企业、社会组织和其他社会力量,通过直接投资、捐助设备,以及采取公益创投、公益众筹等方式,参与基层综合性文化服务中心建设。

三、关于基层综合性文化服务中心的统一管理、综合利用。一是建立统筹协调机制。县(市、区)人民政府要承担起管理主体责任,进行统筹协调;宣传文化部门发挥牵头作用,协调指导;各相关部门立足职责、分工合作; 乡镇(街道)人民政府(办事处)负责日常管理,并指导村(社区)综合文化服务中心开展工作。二是整合资源。要整合各级各类面向基层的公共文化资源。发挥基层综合性文化服务中心的终端平台优势,推动分布在不同部门、分散孤立、用途单一的公共文化资源通过中心进行整合,实现人、财、物统筹使用。三是完善综合性文化服务中心基本服务项目目录制度。由县级人民政府结合政府财政能力和群众文化需求,制定本地基层综合性文化服务中心基本服务项目目录。各系统对基层的各项服务内容和服务要求统一纳入此目录。

第十九条 任何单位和个人不得擅自拆除公共文化设施,不得擅自改变公共文化设施的功能、用途或者妨碍其正常运行,不得侵占、挪用公共文化设施,不得将公共文化设施用于与公共文化服务无关的商业经营活动。

因城乡建设确需拆除公共文化设施,或者改变其功能、用途的,应当依照有关法律、行政法规的规定重建、改建,并坚持先建设后拆除或者建设拆除同时进行的原则。重建、改建的公共文化设施的设施配置标准、建筑面积等不得降低。

本条是关于保护公共文化设施的规定。

一、关于保护公共文化设施正常运行的禁止性条款。保护公共文化设施正常运行的禁止性行为有四项。第一,不得擅自拆除公共文化设施,这是对公共文化设施的保护。第二,不得擅自改变公共文化设施的功能、用途或者妨碍其正常运行,这是对公共文化设施的使用方面的保护。拆除公共文化设施或改变公共文化设施的功能、用途,要符合两个必备条件,一是“城乡建设确需”;二是遵守有关法律法规的规定,遵循法定程序。第三,不得侵占、挪用公共文化设施。所谓的侵占是指公民或法人未经合法批准,将公共文化设施非法占为己有。挪用是指公民或法人未经合法批准,将公共文化设施挪作其他用途,但准备日后退还。两者的区别:侵占涉及所有权,挪用涉及使用权。第四,不得将公共文化设施用于与公共文化服务无关的商业经营活动。这里要注意两个要点,一是“无关”的概念。公共文化设施以公共文化服务为其基本宗旨,以基本公共文化服务为其主要内容,以免费和优惠服务为其主要形式。同时,公共文化设施也可以采取有偿服务和商业经营形式提供一些非基本公共文化服务,但是,这些有偿服务或商业经营形式的服务应是与其承担的公共文化服务职能有关联的项目,属于其基本公共文化服务的延伸与扩展。二是不得以营利为目的。要求商业经营活动的规模与公共文化服务的实际需要相适应;不得违反和削弱公共文化服务的宗旨和使命;商业活动的效果应以公共文化服务的合理发展为目的,其收费以从事该项服务的支出为必要限度。

二、关于公共文化设施拆除、重建的条款。拆除公共文化设施或改变公共文化设施的功能、用途,要符合两个必备条件和三项原则。两个必备条件:一是要符合“城乡建设确需”这一基本前提;二是遵守有关法律法规的规定,遵循法定程序。三项原则:第一,应当依照有关法律、行政法规的规定重建、改建。根据国务院《公共文化体育设施条例》的规定,有关地方人民政府在做出决定前,应当组织专家论证,并征得上一级人民政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意,报上一级人民政府批准。涉及大型公共文化设施的,上一级人民政府在批准前,应当举行听证会,听取公众意见。第二,坚持先建设后拆除或者建设拆除同时进行的原则。其目的是保持原公共文化设施服务的连续性。第三,重建、改建的公共文化设施的建筑面积、设施配置标准等不得降低。不得降低标准包括“建筑面积”和“设施配置”,既是指不低于原来标准,也是指不得低于有关国家标准。

第二十一条 公共文化设施管理单位应当建立健全管理制度和服务规范,建立公共文化设施资产统计报告制度和公共文化服务开展情况的年报制度。

本条是关于公共文化设施管理单位建立基本制度的规定。

公共文化设施的基本制度,是公共文化设施管理单位为了实现和提高公共文化设施服务效能,整合管理单位内外部资源,履行管理职能和建立良性质量循环所应遵循和依据的各类规范的统称。本条主要规定了公共文化设施管理单位必须建立的三项基本制度。

一、管理制度和服务规范。管理制度和服务规范是公共文化设施日常运行的制度基础和开展服务的基本遵循标准。管理制度主要包括人、财、物使用和安全管理等方面的制度;服务规范有国家标准的应该执行国家标准,如《公共图书馆服务规范》,没有国家标准的应参照相应国家标准,根据其功能定位,确定服务规范。

二、资产统计报告制度。根据《事业单位国有资产管理暂行办法》,公共文化设施管理单位负责对公共文化设施占有、使用的国有资产实施具体管理。公共文化设施资产统计报告制度是国有资产管理的重要组成部分,也是财务会计报告的重要组成部分。按照上述办法的要求,公共文化设施资产统计报告制度应包括两部分:一是及时将资产变动信息录入管理信息系统,对本单位资产实行动态管理;二是应按照财政部门规定的事业单位财务会计报告的格式、内容及要求,对其占有、使用的国有资产状况定期做出报告。原则上说,本条规定的公共文化设施资产统计报告,应该包括公共文化设施资产报表和年度使用情况报告两部分,并遵守和履行《行政事业单位资产清查核实管理办法》的相关规定和要求。

三、年报制度。公共文化设施管理单位建立公共文化服务开展情况年报制度,是国际上的通行做法。本条规定既是国际经验的借鉴,也是我国公共文化设施管理经验的科学总结。公共文化设施管理单位汇总、编制、公开公共文化服务开展情况的年度报告,对完善公共文化设施管理单位内部管理、接受公众监督、提升运营管理能力、提高服务效能具有积极的促进作用。目前,我国公共文化设施管理单位公开编制及公共文化服务开展情况年度报告的还不普遍,本条确立的该项制度,给公共文化设施管理单位提出了新的法定任务,是我国公共文化服务法律制度逐 

第二十三条 各级人民政府应当建立有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度,公共文化设施管理单位应当根据评价结果改进工作,提高服务质量。

本条是关于建立公共文化设施使用效能考核评价制度及其评价结果应用的规定。

公共文化设施使用效能的高低,反映了公共文化设施运营和管理的水平,更关系到公共文化设施的作用是否得到有效发挥。在公共文化设施历史欠账是主要矛盾的条件下,重建设、轻管理成为普遍存在的现象。对公共文化设施粗放式的管理方式,也影响了使用效能的发挥。在这一背景下,本条规定各级人民政府应当建立公共文化设施使用效能考核评价制度,同时要求公共文化设施管理单位应当根据评价结果改进工作,目的是促进提高服务质量、提升服务效能。

本条有两个要点:第一,规定了考核评价制度的建立主体是各级人民政府;第二,规定了考核评价制度必须有公众参与。公共文化设施是政府主导建设的,交由公共文化设施管理单位负责运营和管理。因此,不论公共文化设施管理单位是事业单位,还是通过政府购买服务委托运营的社会力量,为了更好地发挥公共文化设施的作用,激发公共文化设施管理单位不断提高公共文化设施运营和管理水平,各级人民政府应当建立公共文化设施使用效能的考核评价制度。之所以规定考核评价制度必须有公众参与,主要目的是敦促公共文化设施管理单位关注、反映和研究公众的需求、意见和建议,树立以人民为中心的工作导向,形成有效的公共文化需求表达机制,提高公共文化服务的针对性和有效性。

关于考核评价结果应用的规定,也包括两个要点:第一,规定了应用主体为公共文化设施管理单位;第二,规定了应用目的是改进工作和提高服务质量。从考核评价的目的来看,考核评价主要分为两种:一是奖惩性考核评价,主要目的是区分考核评价客体的等级,以此作为奖惩的标准和依据;二是发展性考核评价,主要目的是发现问题,找出解决问题的方向,促进发展。从本条规定来看,要求各级人民政府建立的公共文化设施考核评价制度,本质上是一种发展性的考核评价。因此,在考核评价制度的总体设计上,必须充分考虑这一规定的本质特征;在考核评价指标的筛选上,必须注重那些能够反映公共文化设施使用效能的影响指标,以及反映服务对象需求和满意度的指标。

第三章 公共文化服务提供

第二十七条 各级人民政府应当充分利用公共文化设施,促进优秀公共文化产品的提供和传播,支持开展全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动。

本条是关于各级人民政府促进公共文化产品提供和传播的规定。

公共文化服务是公共服务型政府的基本职能之一,促进优秀公共文化产品的提供和传播是各级人民政府应尽的职责。本法条主要对以下三方面做了规定:

一、充分利用公共文化设施。管好用好公共文化设施,首先是政府要配备稳定、专业的管理运行主体,可以通过两种方式配备:配备定编定岗的公共文化事业机构,或遴选、委托符合条件的专业社会组织或企业管理。其次,要有健全的基本文化服务项目。一座公共文化设施,有了符合公众实际文化需求的基本服务项目,才具备了吸引公众进入的可能性,否则只是无文化服务内容的普通建筑。以文化馆为例,必须配备群众文化艺术创作、群众文化活动组织策划、群众性文化艺术辅导培训、群众文化团队组织指导、非物质文化遗产保护传承、群众文化艺术成果展演展示等服务项目或功能。第三是加强指导、监督和评估。对于公共文化设施管理运行的全过程和各方面,政府负有指导和监督职责,政府应建立公共文化设施管理运行情况定期或不定期督查、抽查制度,及时掌握情况、发现问题、提出整改要求。为了提高运行效能,政府还应综合运用第三方评估、群众满意度调查等手段,对公共文化设施管理运行质量进行评估。

二、促进优秀公共文化产品的提供和传播。公共文化服务始终坚持培育和弘扬社会主义核心价值观,承担着以文化人、以文育人,促进人的全面发展的重要社会责任。各级人民政府需要重点在以下三方面着力。一是组织好优秀公共文化产品的创作生产。应加强公共文化产品创作生产的规划工作,精心策划既有中华优秀文化传统特色和地方特点,又有鲜明时代意义、深化中国梦主题的文艺创作,努力创作生产更多思想性、艺术性、观赏性相统一,符合人民群众审美情趣、有浓郁地方特色的公共文化精品。二是建立健全优秀公共文化产品供给机制。主要是公共文化产品遴选、采购、推介、供给机制,各类优秀文化产品进入公共文化服务平台、渠道、载体的快捷通道。三是加强优秀公共文化产品的传播推广。各级人民政府应统筹协调广播、电视、报纸和网络媒体对重大优秀公共文化产品创作生产及重要优秀公共文化产品品牌的策划报道、动态跟踪、专题访谈和热点评论,应综合利用有广泛社会影响力的新媒体平台,制作播出优秀公共文化产品精品片段、视频推介和新闻话题,营造有利于优秀公共文化产品推广传播的社会环境和舆论氛围。

三、大力支持全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动。中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确提出“深入开展全民阅读活动,推动全民阅读进家庭、进社区、进校园、进农村、进企业、进机关。积极开展全民艺术普及、全民健身、全民科普和群众性法治文化活动”。此次立法在充分体现两办《意见》精神和任务要求基础上,进一步增加了“优秀传统文化传承活动”的内容。大力推进全民性的文化活动,是各级人民政府履行好公共文化服务职责的基本要务,对于培育和弘扬社会主义核心价值观,构建健康向上的社会风尚,提高全体人民精神文化素养具有重要意义。

第二十八条 设区的市级、县级地方人民政府应当根据国家基本公共文化服务指导标准和省、自治区、直辖市基本公共文化服务实施标准,结合当地实际,制定、公布本行政区域公共文化服务目录并组织实施。

本条是关于市、县地方人民政府制定并公布公共文化服务目录的规定。

国家层面将直辖市以外的市分为“设区的市”与“不设区的市”,其中多数为设区的市。县级人民政府是指县以及行政地位与县基本相同的行政区划及行政机关的总称,下辖乡级行政区,为乡、镇的上一级行政区划单位,包括地级市的市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗等。根据本法条,设区的市级、县级地方人民政府需要具体做好以下工作。

一是结合实际确定基本公共文化服务。我国地域宽广、人口众多,地区间的差异较大,国家基于全国普遍情况,提出的是“保底线”的指导性标准,无法兼顾各地特殊性。相对而言,市、县区域人口适中,发展较为均衡,适于结合当地实际确定基本服务。“结合本地实际”,首先是结合当地经济社会发展实际,量力而行、尽力而为,以标准化促进均等化。其次是结合当地群众需求特点和行为偏好,消除无效供给,增加有效供给,实现精准提供基本公共文化服务。第三是结合经济社会发展和群众需求变化,及时调整供给内容和方式,不断提高供给的有效性。

二是制定公共文化服务目录。“目录”是“标准”的具体化,是政府公开基本公共文化服务信息,规范产品生产、服务提供、保障行为的管理方式和制度安排。“目录”是政府提交给人民群众的“菜单”,也是政府向社会作出的承诺,还是政府向产品和服务提供者发布的信息和要求,百姓从中得知自己的权益,机构从中得知自己的职责任务,社会力量也以此为指引有序参与。

三是向社会公布并组织实施公共文化服务目录。“目录”制定后,政府通过当地主要媒体向社会公开发布,并运用宣传推广手段提高社会知晓度。同时,做好规划指导、政策指引、任务落实、过程监管、检查验收、资金保障、队伍建设等组织实施工作。

第三十一条 公共文化设施应当根据其功能、特点,按照国家有关规定,向公众免费或者优惠开放。

公共文化设施开放收取费用的,应当每月定期向中小学生免费开放。

公共文化设施开放或者提供培训服务等收取费用的,应当报经县级以上人民政府有关部门批准;收取的费用,应当用于公共文化设施的维护、管理和事业发展,不得挪作他用。

公共文化设施管理单位应当公示服务项目和开放时间;临时停止开放的,应当及时公告。

本条是关于公共文化设施免费开放和有关收取费用的规定。

公共文化设施免费或者优惠的开放可以让普通群众零门槛、无障碍地进入到公共文化场地设施,有助于公众机会均等地享受基本公共文化服务,对于提升民生发展水平和质量有重要意义。为了推进公共文化设施免费开放,2008年1月,中宣部、财政部、文化部、国家文物局发布《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》(中宣发[2008]2号),要求“全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆,全国爱国主义教育示范基地全部免费开放”。2011年1月,文化部和财政部联合发布《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆(站)免费开放工作的意见》(文财务发[2011]5号)。《意见》对美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放做出了具体规定。

免费或者优惠开放包括两个方面:一是指公共空间设施场地的免费开放,二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费提供。由于种种原因,一些公共文化设施难以做到全免费,如收取门票的博物馆、纪念馆、展览馆以及一些遗址保护地等。本法条规定,这些收费的公共文化设施,必须每月定期向中小学生免费开放。这一规定的目的,是为中小学生这一特定人群打破收费门槛,使之更频繁、无障碍地走进公共文化场所。

公共文化设施用地由国家无偿划拨,建设、维护和运行经费主要由政府投入,公益性文化单位提供服务所需经费亦由公共财力提供保障,因而使用公共文化设施开展商业经营,有违公益性文化单位基本性质和功能定位。但是,从实际出发,部分公益性文化单位需要进行一些配套性质的收费服务,例如图书馆内配套提供咖啡简餐,博物馆从事文创产品开发销售,文化馆提供增值培训服务或相关装备器材售卖等。这些收费服务应严格限制在一定范围内,严格遵循紧密配套、便利群众、相对低价、不以营利为目的的原则,并严格禁止与主业无关的商业经营项目及营利性经营行为。

为了加强对收费行为管理,本法条规定公共文化机构应当事前将收费项目、标准、规模等情况,如实向县级以上人民政府文化主管部门和物价管理部门提出申报,经核准后方能实施收费。所收取资金,应按相关规定纳入监管,并在当地文化主管部门和财政部门指导和监督下,合理用于公共文化设施的维护、管理和事业发展,不得挪作他用。

本法条还规定,公共文化设施管理单位要向公众公示必要的服务信息,这些信息主要指开放时间、服务项目、服务质量承诺等。

第三十三条 国家统筹规划公共数字文化建设,构建标准统一、互联互通的公共数字文化服务网络,建设公共文化信息资源库,实现基层网络服务共建共享。

国家支持开发数字文化产品,推动利用宽带互联网、移动互联网、广播电视网和卫星网络提供公共文化服务。

地方各级人民政府应当加强基层公共文化设施的数字化和网络建设,提高数字化和网络服务能力。

本条是关于公共数字文化建设的规定。主要涉及以下方面:

国家统筹规划公共数字文化建设。公共数字文化建设资金量大、牵涉面广、技术复杂、标准不一。在国家层面上,加强统筹协调机制建设,科学合理规划、做好顶层设计,推进各类公共数字文化项目实施,可以解决平台建设上的重复采购、资源建设上的雷同、技术标准上的互不兼容、服务集成上的互不开放等问题,从而形成合力,优势互补、互为支撑。

构建标准统一、互联互通的公共数字文化服务网络。按照互联网环境下资源共建共享、数据开放互联的原则,建立完善公共数字文化标准规范体系,促进异构系统间数据交换格式和互操作接口的标准化、规范化和开放性,打破各种终端、平台和系统之间的藩篱,从而推动不同公共数字文化服务网络之间资源和服务的互联互通。

建设公共文化信息资源库。按照中央要求,落实《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》,重点建设艺术鉴赏、全民阅读、知识讲座、实用科技、健康生活等普适性资源。如全国文化信息资源共享工程,面向农村基层重点建设服务于全民文化艺术普及的数字资源;数字图书馆推广工程,面向各级公共图书馆重点建设服务于全民阅读的数字资源。

实现基层网络服务共建共享。推动基层公共文化设施及惠民项目综合智能管理建设,实现各类文化信息资源,以及数字图书馆、数字文化馆、数字博物馆、数字美术馆等特定资源的共建共享,为基层群众提供集成化、一站式公共数字文化服务。

国家支持开发数字文化产品。鼓励开展文化专用装备、软件、系统、服务的研发应用,支持关键技术研究,支持数字版权公共服务平台建设,加强成果转化应用。引导和培育一批有技术研发能力、长期关注数字文化建设发展的伙伴企业,为公共数字文化建设长期稳定运行、不断提档升级提供可靠的支撑服务。

推动利用宽带互联网、移动互联网、广播电视网和卫星网络提供公共文化服务。这些网络渠道,都是现代经济社会信息传播的基础性公共设施。公共文化服务应当灵活运用这些网络渠道推进便利可及的服务。

基层公共文化设施的数字化和网络建设。采用现代数字和网络技术,提升基层公共文化设施的信息化服务能力和水平,实现远程资源提供和自助服务,增强服务信息发布、文化活动组织、数字资源建设、非遗传承保护等互动能力,促进全民阅读、全民艺术普及广泛开展。有条件的地方,还可以探索数字文化体验空间建设,设立阅读、舞蹈、音乐、书法、绘画、摄影、培训等互动体验项目,创新服务。

第三十六条 地方各级人民政府应当根据当地实际情况,在人员流动量较大的公共场所、务工人员较为集中的区域以及留守妇女儿童较为集中的农村地区,配备必要的设施,采取多种形式,提供便利可及的公共文化服务。

本条是关于在三类特殊区域提供公共文化服务的规定。

关于特殊区域的界定。人员流动量较大的公共场所,是指城市和乡镇的车站、码头、机场,城市广场、大型商场,农村集贸市场等人流密集的公共场所。务工人员较为集中的区域,是指大型制造企业、工业园区、工矿区等务工人员生产生活密集区和建筑工地等务工人员临时性聚居区。留守妇女儿童较为集中的农村地区,是指农村劳动力主要输出地。

配备必要的设施。这是指在三类特殊区域,按照实际需求因地制宜地配备一些自助式、小巧型、流动式设施设备,用于公共文化服务。如24小时自助图书馆、文化驿站等方便公众自主利用的无人值守式文化设施,公共阅读栏(屏)、公共阅读一体机等方便公众快速利用的小巧型文化设施,流动图书车、流动文化车、流动舞台车等为公众配送图书报刊、文艺演出、文化展览、电影、科技知识等各类服务的流动文化设施。

提供便利可及的公共文化服务。这是指为务工人员、农村留守妇女儿童等特殊群体,提供形式多样、方便利用的公共文化服务。如图书馆、文化馆、博物馆、美术馆等公共文化机构,根据务工人员的实际文化需求,增加面向务工人员的图书阅读、培训讲座、艺术鉴赏等文化服务活动场次,因地制宜地组织开展音乐会、演唱会、戏曲曲艺表演、民间艺术表演、艺术展览、健身游艺等适合务工人员参与的形式多样、内容丰富的文化活动,通过经典诵读、展览展示、论坛讲座、读书征文等多种活动方式,组织务工人员积极参加全民阅读活动。地处务工人员较为集中区域的基层综合性文化服务中心,在设备配置、资源和服务供给等方面适当向务工人员倾斜,基本服务项目目录中增加为务工人员服务的项目。在地处留守妇女儿童较为集中区域的基层综合性文化服务中心,应当配备儿童康乐设施,增加儿童课外读物,并为留守儿童与外出务工父母之间的视频沟通提供便利;加强面向农村妇女第三十七条 国家鼓励公民主动参与公共文化服务,自主开展健康文明的群众性文化体育活动;地方各级人民政府应当给予必要的指导、支持和帮助。

居民委员会、村民委员会应当根据居民的需求开展群众性文化体育活动,并协助当地人民政府有关部门开展公共文化服务相关工作。

国家机关、社会组织、企业事业单位应当结合自身特点和需要,组织开展群众性文化体育活动,丰富职工文化生活。

本条是关于鼓励公民、居民村民自治组织、机关组织企事业单位三类主体参与公共文化服务的规定。

一、国家鼓励公民主动参与公共文化服务。这是因为人民群众既是公共文化服务的对象,也是文艺创作和文化活动的主体。群众自创自办、自编自演、自娱自乐的文化活动,往往人气旺、花钱少、效果好,最能有效地体现群众主体地位,对于激发人民群众的文化自觉和文化自信,具有重要意义。

二、自主开展健康文明的群众性文化体育活动。这是指人民群众广泛参与,自愿自发、自己投资、不以营利为目的的自娱自乐的文化活动,具有鲜明的群众自我创造、自我表现、自我服务、自我教育特色。如广场文化活动、社区文化活动、民俗文化活动、节庆文化活动,以及其他各类自发性文化活动等。

三、地方各级人民政府应当给予必要的指导、支持和帮助。这是指各级党委、政府和文化部门,应当加大政策指引、资金扶持和专业指导,搭建平台、创新机制,增设场地、增添设备,加强辅导、扩大激励,灵活采取评级、汇演、竞赛和表彰机制,鼓励和支持公民开展各种类型的特色群众文化活动。重点支持常年活跃的基层文艺骨干和文化能人,着力扶持受到欢迎的群众文艺团队或演出团体等。

四、居民村民自治组织参与公共文化服务的责任。城市社区和农村基层是公民日常生活所在区域。居民委员会、村民委员会应当按照属地化管理原则,关注辖区内居民文化需求,组织开展形式多样、广泛经常的社区文化活动。如以提高文化艺术素养为目的的文艺活动,以强身健体为目的的体育文化活动,以增加道德修养、知识技能为目的的文化教育活动,以提高科学意识、法治意识为目的的普及活动等。

居民委员会、村民委员会应当协助当地人民政府有关部门,管好用好基层综合性文化服务中心、文化广场等城乡基层文化设施;协助开展参与式管理,健全民意表达和监督机制,引导居民、村民参与公共文化服务项目规划、建设、管理和监督,维护群众的文化选择权、参与权和自主权。

五、机关、企事业单位参与公共文化服务的责任。国家机关、社会组织、企业事业单位是公民工作生产的场所。这些单位,应当依据自身特点和需求,推进机关文化、组织文化、企业文化建设,以富有时代感的内容形式,组织开展群众性文化体育活动,吸引广大职工参与,以密切干群关系、缓解工作压力、维系人际交往,增加组织的凝聚力。

第四十条 国家加强民族语言文字文化产品的供给,加强优秀公共文化产品的民族语言文字译制和在民族地区的传播,鼓励和扶助民族文化产品的创作生产,支持开展具有民族特色的群众性文化体育活动。

本条是关于加强民族地区公共文化服务的规定。

加强民族地区公共文化服务,满足民族地区群众基本文化需求,对于提高各族群众文化素养、促进民族团结和社会稳定、提高文化认同和国家认同,增强中华民族凝聚力具有重要而深远的意义。

一、加强民族语言文字文化产品的供给。党和国家一贯十分重视民族地区文化工作,为了提高民族地区公共文化服务能力和水平,实施了一系列定向支持少数民族地区的文化惠民工程。中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》就进一步加强民族地区公共文化服务作出了部署。按照本法,国家将长期持续推进并加强民族语言文字文化产品的供给,开办少数民族语言的频率频道,提高少数民族语言节目译制、制作、播映和传输覆盖能力,加强少数民族文字及双语出版物的出版发行和少数民族语言文艺作品的创作,以及推进少数民族语言文字网站建设。

二、加强优秀公共文化产品的民族语言文字译制和在民族地区的传播。多年来,国家新闻出版广电总局持续加强民族文字出版基地建设、党报党刊和民族文字出版单位设施建设及设备配套,面向少数民族地区的公共文化产品生产供给能力显著上升。“十三五”期间,国家将持续加大投入力度,加强少数民族语文翻译出版工作,逐步增加中华古今优秀科学、历史、人文艺术经典,以及优秀影视作品的翻译出版,扩大国家广播电视电影在民族地区传播的有效覆盖,进一步加强优秀公共文化产品的民族语言文字译制和在民族地区的传播。

三、鼓励和扶助民族文化产品的创作生产。大力鼓励和扶助民族文化产品的创作生产是弘扬和发展中华文化的题中之义。鼓励和扶助民族地区文化产品创作生产,一要秉持平等的态度,切实尊重少数民族文化艺术的特点和规律,维护好民族文化艺术的多样性。二要加大投入、完善设施、培养人才、壮大队伍,确保民族特色文艺创作长期健康持续发展。三要遵循规律、创新机制、增强活力、扩大传播,促进民族文化创造性转化和创新性发展。各级地方人民政府及文化部门,要积极扶持民族地区文艺院团发展,发挥群星奖、国家舞台艺术精品工程项目、国家艺术基金项目支持等作用,鼓励和扶助民族地区文艺工作者深入基层、深入群众、深入生活,创作生产更多体现民族风采和时代精神的优秀文艺作品。

四、支持开展具有民族特色的群众性文化体育活动。民族地区群众大多能歌善舞,文化体育活动既是民族地区“小聚居”群体传承、教育、认同的主要方式,也是各民族“大杂居”相互交流、欣赏、切磋、学习、融合的主要方式。国家和各级地方人民政府、文化部门和公益性文化单位,支持开展具有民族特色的群众性文化体育活动,一要深入发掘少数民族优秀传统文化内涵,尊重、传承和弘扬少数民族优秀传统文化。二要加强政策扶助、资金支持和资源供给,协助策划举办具有民族特色的文化体育活动。三要重视发挥少数民族文化重要节日、纪念日的功能和效应,提高民族特色文化体育活动的影响力、感召力和参与率。四是要鼓励和支持各级各类公益性文化设施和单位,为少数民族群众开展文化体育活动提供组织指导、设计策划、培训辅导、引领提升等服务,努力培育一批特色鲜明、内容新颖、形式多样的少数民族文化和体育活动品牌,活跃民族地区文化生活。

第四十一条 国务院和省、自治区、直辖市人民政府制定政府购买公共文化服务的指导性意见和目录。国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当根据指导性意见和目录,结合实际情况,确定购买的具体项目和内容,及时向社会公布。

本条是关于各级人民政府购买公共文化服务的规定。

政府面向全社会购买公共文化服务,既是深入推进依法行政、转变政府职能、建设服务型政府的重要环节,也是规范和引导社会组织健康发展、推动公共文化服务社会化发展的重要途径,对于进一步深化文化体制改革,丰富公共文化服务供给,提高公共文化服务效能具有重要意义。

全面实施政府购买公共文化服务。2013年9月国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,就政府向社会力量购买公共服务做出了总体安排部署。本法条在以往政策和实践基础上进一步上升到立法高度。

法条中“指导性意见”是指国务院和省、自治区、直辖市需向社会公开发布文件,将政府实施购买公共文化服务的目的、意义、品种、范围、服务对象、参与主体、参与程序、提供要求等告知全社会。2015年5月,国务院办公厅转发了文化部、财政部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见》,并配套印发了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》,该目录共包含5大类38项内容,各部门和各地区可以结合实际,制定出台更加详细、具体的购买目录,做好政府购买公共文化服务工作。

国务院有关部门应当根据国务院指导意见和目录确定购买项目和内容。国务院有关部门,主要指文化部、财政部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局等部门。科技、教育等部门,工会、共青团、妇联等人民团体也与公共文化服务相关。这些部门或团体,应当根据国办转发的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见》和《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》,结合所在部门、团体的实际,确定购买公共文化服务的项目和内容,并及时向社会公布。根据指导意见的精神,目前,文化部已经印发了《向社会力量购买公共文化服务管理暂行办法》和文化部机关购买公共文化服务具体目录,文化部机关购买公共文化服务工作已经有序开展。国家新闻出版广电总局也正在制定局机关适用的购买服务文件。中央部门在购买公共文化服务方面主要发挥引导和示范作用,直接购买并向公众提供的公共文化服务相对较少,购买工作主要应由地方承担。

县级以上地方人民政府应根据国务院或所在省(区、市)指导意见和目录确定购买项目和内容。本法条规定,县级以上地方人民政府应根据国务院和省、自治区、直辖市公开发布的购买公共文化服务的指导性意见和目录,结合实际情况,确定本级政府购买公共文化服务的项目和内容。其中,地市、县域的人口适中,发展较为均衡,适于结合当地实际,实事求是、因地制宜地确定具有实际可操作性的购买公共文化服务的项目和内容。结合本地实际,一是结合当地经济社会发展实际和公共财力许可,量力而行、尽力而为。二是结合当地群众需求特点和行为偏好精准提供,增加有效供给,提高供给效能。

第四十二条 国家鼓励和支持公民、法人和其他组织通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式,参与提供公共文化服务。

本条是关于对社会力量参与公共文化服务方式的规定。

公共文化服务必须坚持以政府为主导,但并不意味着政府要事无巨细地直接承办公共文化事务、提供公共文化产品。鼓励社会力量参与公共文化服务,一方面可极大地丰富公共文化产品的品种结构,增加公共文化服务供给总量,另一方面可以更好地引入市场竞争机制,提高公共文化服务的供给效能。本法条对国家鼓励和支持社会力量参与公共文化服务的方式做出了规定。

“兴办实体”是指社会力量充分发挥其人才、资金、技术、项目等优势,通过投资兴办民办博物馆、图书馆、电影院、剧院、音乐厅、美术馆、文体活动中心、农家书屋、农家文化大院及其他文化服务设施的方式参与公共文化服务。

“资助项目”是指社会力量通过捐助现金、物品,采取一次性或分期的方式,资助文化设施及其他文化项目建设的方式参与公共文化服务。

“赞助活动”是指社会力量通过提供人力、物力、财力,以冠名、宣传企业等形式,赞助公益性文化活动,社会力量可从中取得有利于自身的形象传播效果。

“提供设施”是指社会力量通过免费或优惠方式,转借租赁自有设施支持公益性文化服务,或开放自有文化设施面向社会公众提供公益性文化服务。

“捐赠产品”是指社会力量结合自身特点,通过捐赠与公共文化服务设施运行、活动开展、展览展示及艺术创作相关的装备、器材、耗材及作品、产品的方式参与公共文化服务。

国家鼓励的这些方式,来自于对各地社会力量参与公共文化服务实践的提炼和归纳,随着社会力量参与公共文化服务逐渐向纵深发展,或将不断产生新的方式或路径。国家也将逐步完善鼓励政策,提高政策支持力度,细化支持的措施。

第四章 保障措施

第四十五条 国务院和地方各级人民政府应当根据公共文化服务的事权和支出责任,将公共文化服务经费纳入本级预算,安排公共文化服务所需资金。

本条是关于公共文化服务经费保障机制的规定。

公共文化服务是政府的责任,必须由各级财政纳入预算予以保障。

一、划分中央和地方公共文化服务的事权和支出责任。国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)明确指出:对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权,如跨省(区、市)重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等,根据财政事权外溢程度,由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任。因此,公共文化服务的事权和支出责任是由中央和地方共同承担。

本法第七条对国务院和地方各级人民政府在公共文化服务工作上的职责做出了规定。中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求,合理划分各级政府基本公共文化服务支出责任,建立健全公共文化服务财政保障机制。

二、公共文化服务经费的测算。中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》和《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》要求,县级以上各级政府按照标准科学测算所需经费,将基本公共文化服务保障资金纳入财政预算,落实保障当地常住人口享有基本公共文化服务所需资金。因此,公共文化服务经费的测算要按照国家基本公共文化服务指导标准和省级基本公共文化服务实施标准,针对标准所规定的基本服务项目和内容,并以本行政区常住人口为依据进行测算,以保障本地常住人口均能享受到基本公共文化服务。

三、将公共文化服务经费纳入本级预算予以安排。近年来,中央出台了一系列文件,要求将公共文化服务经费纳入财政预算。例如党的十七届六中全会明确提出了将公共文化产品、服务项目、活动纳入经常性财政支出预算的经费保障要求。本条规定是对现行政策文件有关规定的法律确认,使公共文化服务经费保障上升到了法律层面。

预算法第十三条规定,经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。将公共文化服务所需经费纳入本级预算,是具有法律约束力的制度安排,有利于促进各级政府将公共文化服务的财政支出责任落到实处,防止有关财政经费的挪用和滥用,并接受人大的监督。

本条规定要求根据预算“安排”公共文化服务所需资金,与以往文件提出“落实”公共文化服务所需资金不同。安排,强调根据预算从财政资金中事先安排好资金,体现主动性和强制性,有利于资金提前到位;落实,则包括采用多种筹资渠道,在事前、事中和事后筹措所需资金。

第五十条 公民、法人和其他组织通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门,捐赠财产用于公共文化服务的,依法享受税收优惠。

国家鼓励通过捐赠等方式设立公共文化服务基金,专门用于公共文化服务。

本条是关于国家鼓励向公共文化服务捐赠和设立公共文化服务基金的规定。

一、 捐赠财产用于公共文化服务依法享受税收优惠

捐赠财产用于公共文化服务,是捐赠人自愿、无偿的奉献行为,应该受到鼓励和提倡。许多国家对慈善捐赠给予一定的税收优惠,我国也有类似的规定。《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条明确将文化事业列为公益事业。向公共文化服务捐赠的个人和企业以及其他组织,可以依照我国公益事业捐赠法等有关法律法规的规定享受税收等方面的优惠。

(一)捐赠途径的规定。根据我国现行有关规定,捐赠人只有向具有公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体、公益性非营利事业单位或者县级以上人民政府及其部门进行捐赠,才能享受税收优惠。例如,公益事业捐赠法第二条明确了自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产,用于公益事业的,适用本法。

企业所得税法实施条例第五十一条规定,企业所得税法第九条所称公益性捐赠,是指企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门,用于公益事业捐赠法规定的公益事业的捐赠。

(二)具体的税收优惠政策。本法没有规定捐赠享受税收优惠的具体内容,需要依照企业及个人所得税法及其实施条例等法律法规来确定。

根据个人所得税法及其实施条例,个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受严重自然灾害的地区、贫困地区进行捐赠,捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分,可以从其应纳税所得额中扣除。根据企业所得税法及其实施条例,企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除。

二、国家鼓励通过捐赠等方式设立公共文化服务基金

根据国务院颁布、2004年6月1日实施的《基金会管理条例》规定,基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,依照该条例的规定成立的非营利性法人。基金会的活动宗旨是通过资金资助推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展。

公共文化服务基金应按照国家有关基金会管理的规定来管理基金。《基金会管理条例》规定,基金会应当根据章程规定的宗旨和公益活动的业务范围使用其财产。基金会的财产及其他收入受法律保护,任何单位和个人不得私分、侵占或者挪作他用。基金会接受的捐赠,根据基金会章程的规定进行管理。

第五十三条 国家鼓励和支持公民、法人和其他组织依法成立公共文化服务领域的社会组织,推动公共文化服务社会化、专业化发展。

本条是关于鼓励和支持公共文化服务领域社会组织发展的规定。

社会组织是政府以社会化机制和方式提供公共文化服务的主要依靠力量之一。党的十八届三中全会明确要求,要推动公共文化服务社会化发展,培育和发展文化类非营利组织;中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出要培育和规范文化类社会组织;本条明确鼓励和支持公民、法人和其他组织依法成立公共文化服务领域的社会组织。

一、公共文化服务领域的社会组织

中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》将社会组织的形态界定为文化类行业协会、基金会、民办非企业单位等社会组织。

行业协会是指介于政府、企业之间,商品生产者与经营者之间,并为其提供服务、咨询、沟通、协调的文化类社会中介组织,扮演着政府与企业的桥梁和纽带。基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照《基金会管理条例》的规定成立的非营利性法人,是一种民间非营利组织。

根据国务院1998年10月颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》,民办非企业单位指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。

二、对公共文化服务领域社会组织的鼓励和支持

在我国,公共文化服务领域的社会组织发展的主要矛盾是发育程度低、单位数量少、发展不够规范。真正符合依法在登记管理部门登记、具有比较健全的内部治理结构和管理制度、具有独立承担民事责任能力要求的社会组织还很少,多数还不能成为承接政府购买公共文化服务的社会组织。

鼓励和支持公共文化服务领域的社会组织重点需要做好以下工作:首先,需要宣传普及公共文化服务领域社会组织在现代公共文化服务体系建设中的作用。其次,简化公共文化服务领域社会组织的登记手续。第三,政府购买公共文化服务的项目、资金向社会组织倾斜,拓展社会组织的资金来源渠道。第四,加强政府监管和社会监督,引导和指导公共文化服务领域社会组织建立健全内部治理结构。国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》,为鼓励和引导社会力量进入公共文化领域提供了有效路径。

社会组织的性质是非营利组织。为了支持非营利组织的发展,各国往往对其获得的捐赠或运营产生的收益有税收上的优惠。我国企业所得税法第二十六条明确规定,符合条件的非营利组织的收入为免税收入。

第五十五条 县级以上人民政府应当建立健全公共文化服务资金使用的监督和统计公告制度,加强绩效考评,确保资金用于公共文化服务。任何单位和个人不得侵占、挪用公共文化服务资金。

审计机关应当依法加强对公共文化服务资金的审计监督。

本条是关于对公共文化服务资金使用进行统计公告、审计监督的规定。

一、建立健全公共文化服务资金使用的监督制度。主要体现为建立健全各级人民政府审计机关的审计监督、财政部门的财政监督和文化行政部门的内部监督。

根据《财政部门监督办法》(财政部2012年第69号令),财政部门可依法对公共文化服务资金的预算编制、执行、调整和决算情况进行监督,监督结果可以作为预算安排的重要参考依据。根据审计法和审计署《关于内部审计工作的规定》以及本法的有关规定,文化系统应建立内部审计监督制度。

二、建立健全公共文化服务资金使用的统计公告制度。由于缺少法律法规约束,公共文化统计实践中还存在漏报、误报、迟报、不报的现象,需要逐步加以规范。本条从法律上确立了公共文化服务资金使用的统计公告制度,将为监督资金使用、加强绩效考评、辅助公共文化决策提供重要依据。

统计公告制度主要分两种情况:一种是国家统计,即由国家统计机构和统计人员依照统计法规定,对公共文化经费独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权。另一种是系统内部统计,即文化行政部门、事业单位和其他社会力量举办的公共文化机构,必须依照统计法和本法,填报公共文化统计调查表,提供公共文化统计调查所需要的统计资料。

统计公告作为国家统计工作的一部分,各级负责统计公告工作的单位和人员,必须树立法制观念,不得虚报、漏报、拒报、迟报、伪造和篡改。任何单位和个人不得以任何借口阻碍统计公告人员依法履行统计公告义务。

三、加强绩效考评。加强绩效考评可以对资金使用的过程和结果进行考核与评价,在确保资金支出合理性的基础上,强化对资金使用效能的监督和评价。为推进预算绩效管理工作,财政部2011年印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,就规范财政支出绩效评价行为,建立科学、合理的绩效评价管理体系,提高财政资金使用效益做出了具体规定。

四、加强对公共文化服务资金的审计监督。我国审计法规定,国家实行审计监督制度。由国家审计机关依照审计法对有关部门和单位使用公共文化服务资金的情况进行审计监督,是审计法规定的一种重要的国家财政、财务监督制度。各级人民政府审计机关应当将公共文化服务资金的使用情况纳入审计监督计划,加强事前、事中和事后的综合审计监督。

根据审计法和本法的规定,文化行政部门、使用公共文化服务资金的公共文化机构等,都是法律所规定的被审计单位,应当依法接受国家审计机关的审计监督。

第五十六条 各级人民政府应当加强对公共文化服务工作的监督检查,建立反映公众文化需求的征询反馈制度和有公众参与的公共文化服务考核评价制度,并将考核评价结果作为确定补贴或者奖励的依据。

本条是关于加强监督检查,建立有公众参与的需求征询反馈制度和服务考核评价制度的规定。

加强对公共文化服务工作的监督检查,确保公共文化产品和服务的提供能够围绕人民群众文化需求有序开展,是建设服务型和责任型政府的具体体现。

一、反映公众文化需求的征询反馈制度。目前,我国公共文化产品供给与群众文化需求还存在一定程度的脱节。本法在总则中明确了公共文化服务坚持以人民为中心的发展方向,就是强调公共文化服务要尊重人民群众的主体地位,必须围绕人民群众的文化需求展开。

中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确要求建立群众文化需求反馈机制,及时准确了解和掌握群众文化需求,制定公共文化服务提供目录,开展“菜单式”“订单式”服务,就是要通过把握公众文化需求,有针对性地设计和提供公共文化产品,切实解决目前公共文化产品供给与群众文化需求脱节的问题。本条规定建立反映公众文化需求的征询反馈制度,是对中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》有关精神的进一步确认,体现了对人民群众的文化参与权和表达权的尊重。

二、公众参与的公共文化服务考核评价制度。公众是公共文化服务的接受者和消费者,公众评价是衡量公共文化服务水平的重要尺度。中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确提出,要完善公共文化服务质量监测体系,研究制定公众满意度指标,建立群众评价和反馈机制。

本条明确规定了建立公众参与的公共文化服务考核评价制度,将公众评价纳入公共文化服务考核评价体系。在本法中,考核评价机制引入公众参与是一以贯之的思想,如第二十三条关于公共文化设施使用效能评价,规定各级人民政府应当建立有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度。

三、考核评价结果的运用。为了强化考核评价的刚性和严肃性,必须注重考核评价结果的运用,建立健全绩效考核和问责机制。

中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求,建立公共文化机构绩效考评制度,考评结果作为确定预算、收入分配与负责人奖惩的重要依据。在《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》的实施机制中,也明确提出对绩效评价结果优良的地区予以奖励。文化部、各省级文化行政部门会同有关部门建立了对标准实施情况的动态监测机制和绩效评价机制,对考核较差的进行通报批评,对好的做法和经验及时总结、推广。本条规定将考核评价结果作为确定补贴或者奖励的依据,是将已有政策提升为法律规定。

第五章 法律责任

第五十八条 违反本法规定,地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门未履行公共文化服务保障职责的,由其上级机关或者监察机关责令限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

本条是关于公共文化服务保障的责任主体的规定。

政府的基本职能是公共性的制度供给和产品供给。公共文化服务的提供主体是政府。政府虽然可以采用购买服务等各种形式使公民、法人或其他组织等参与到公共文化服务供给中来,但是,公共文化服务保障的责任主体是政府。

本条所指政府包括地方人民政府和县级以上人民政府有关部门。地方人民政府是指省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、镇、民族乡、街道的人民政府。县级以上人民政府有关部门是指中央、省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区的与公共文化服务相关的职能部门。

地方人民政府及其有关部门不履行公共文化服务保障职责要承担行政责任,分为以下两种情况。

一是责令限期改正。责令限期改正的对象,是地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门。提出限期改正要求的主体,是上级机关或者监察机关。行政监察机关可以对本级人民政府各部门及其公务员的执法、廉政、效能情况进行监察,并根据检查、调查结果,提出监察建议。责令限期改正就是要求相关政府和部门在一定期限内纠正未履行公共文化服务保障职责的行为,以维持法定的秩序或者状态。这一行为具有事后救济性。

二是依法给予行政处分。处分对象,是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。处分主体,是上述人员的任免机关或者监察机关。前提是“情节严重”,一般是指未履行公共文化服务保障职责具有社会危害性。行政处分种类有六种,分别是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

第五十九条 违反本法规定,地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门,有下列行为之一的,由其上级机关或者监察机关责令限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:

(一)侵占、挪用公共文化服务资金的;

(二)擅自拆除、侵占、挪用公共文化设施,或者改变其功能、用途,或者妨碍其正常运行的;

(三)未依照本法规定重建公共文化设施的;

(四)滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。

本条是地方人民政府和县级以上人民政府有关部门履行公共文化服务职责过程中出现违法行为的行政责任的规定。分为以下四种情况:

第一,侵占、挪用公共文化服务资金和公共文化设施。所谓侵占,是指国家工作人员或受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员,未经合法批准,利用职务便利条件,将公共文化服务资金、设施非法占为己有。所谓挪用,是指国家工作人员或受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员,未经合法批准,利用职务便利条件,将公共文化服务资金、公共文化设施挪作其他用途,但准备日后退还。侵占和挪用的区别在于,侵占涉及所有权,挪用涉及使用权。

第二,擅自拆除公共文化设施,或者改变其功能、用途。因城乡建设确需拆除公共文化设施,或者改变其功能、用途的,应当依照有关法律、行政法规的规定重建、改建。

第三,未依照本法规定重建公共文化设施。因城乡建设确实需要拆除公共文化设施,或者改变其功能、用途,需遵循严格的程序。一是有关地方人民政府在作出决定前,应当组织专家论证,并征得上一级人民政府文化行政主管部门同意,报上一级人民政府批准。涉及大型公共文化设施的,上一级人民政府在批准前,应当举行听证会,听取公众意见。二是重建、改建的公共文化设施的建筑面积、设施配置标准等不得降低。三是重建、改建工作应当坚持先建设后拆除或者建设、拆除同时进行的原则。

第四,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。行政管理部门应依法履行职责,忠于职守。本条所指的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,属于情节轻微,造成的损失不大,属于一般违法行为,可以追究行政责任。如果滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,依照刑法的规定构成犯罪。

违反上述规定,应承担的行政责任如下:(1)由其上级机关或者监察机关责令限期改正;(2)情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第六十条 违反本法规定,侵占公共文化设施的建设用地或者擅自改变其用途的,由县级以上地方人民政府土地主管部门、城乡规划主管部门依据各自职责责令限期改正;逾期不改正的,由作出决定的机关依法强制执行,或者依法申请人民法院强制执行。

本条规定了侵占公共文化设施的建设用地或者擅自改变其用途的法律责任。

本法第十六条规定,公共文化设施的建设用地,应当符合土地利用总体规划和城乡规划,并依照法定程序审批。任何单位和个人不得侵占公共文化设施建设用地或者擅自改变其用途。因特殊情况需要调整公共文化设施建设用地的,应当重新确定建设用地。调整后的公共文化设施建设用地不得少于原有面积。新建、改建、扩建居民住宅区,应当按照有关规定、标准,规划和建设配套的公共文化设施。违反本法第十六条的行为有以下两种情况。

一是侵占公共文化设施的建设用地。依据土地管理法和城乡规划法的规定,城市基础设施用地和公益事业用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得。在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。在城乡规划中应充分考虑公共文化服务设施的用地需求,在交通便利、城乡居民集中的区域预留充分的建设用地,确保公共文化服务设施建设的土地供给。侵占公共文化设施的建设用地,是指违反上述法律程序,侵占已获得建设用地规划许可证、用于公共文化设施的预留建设用地。

二是擅自改变公共文化设施建设用地的用途。每一种土地用途都是经过登记的。改变土地用途是指改变原本登记的土地用途,要经过审批。依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。城乡规划法第三十五条规定,基础设施、公共服务设施用地和生态环境用地,一经批准不得擅自改变用途。因此,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。如果没有经过法定程序,擅自改变公共文化设施建设用地的用途,属于违法行为。

违法侵占公共文化设施的建设用地或者擅自改变其用途的,应承担以下法律责任。

第一,侵占公共文化体育设施建设预留地或者改变其用途的,不符合土地利用总体规划而非法占用土地新建建筑物和其他设施的,依据土地管理法第七十六条处理,由土地行政主管部门、城乡规划行政主管部门依据各自职责责令限期改正。

第二,在土地行政主管部门、城乡规划行政主管部门给定的期限内没有改正的,由作出决定的机关依法强制执行,或者依法申请人民法院强制执行。

第六十一条 违反本法规定,公共文化设施管理单位有下列情形之一的,由其主管部门责令限期改正;造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分:

(一)未按照规定对公众开放的;

(二)未公示服务项目、开放时间等事项的;

(三)未建立安全管理制度的;

(四)因管理不善造成损失的。

本条规定了公共文化设施管理单位不履行本法第三十一条、第二十一条、第二十二条法定义务的行政责任。

本条规定的责任主体是公共文化设施管理单位。公共文化设施管理单位,负责公共文化设施的维护,为公众提供公共文化服务。

一是按照国家规定对公众开放,提供服务。公共文化设施应当根据其功能、特点,按照国家有关规定,向公众免费或者优惠开放。如果按照国家有关规定应该免费开放的,却向公众收取费用,或者按照国家有关规定应该向老年人、学生等群体优惠开放的,却没有优惠,就属于未按照规定对公众开放。

二是公示服务项目、开放时间等事项。公共文化设施管理单位应当公示服务项目和开放时间;临时停止开放的,应当及时公告。

三是建立安全管理制度,保障公共文化设施和公众活动安全。公共文化设施管理单位应当建立健全管理制度和服务规范,建立、健全安全管理制度,依法配备安全保护设施、人员,保证设施的完好,确保公众安全。

四是保障公共文化设施和公众活动安全。公共文化设施管理单位应当建立健全安全管理制度,开展公共文化设施及公众活动的安全评价,依法配备安全保护设备和人员,保障公共文化设施和公众活动安全。“因管理不善造成损失”,是指因为没有建立健全安全管理制度或者没有依法配备安全保护设备和人员,如没有配备消防设备或安全人员,因此而引起的损失。“损失”既包括公共文化设施的财产损失,也包括公众安全、人身健康方面的损失。

公共文化设施管理单位违反本条规定,由其主管部门责令限期改正。如果造成严重后果,则对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由任免机关或监察机关根据相关规定给予行政处分。考虑到本条涉及的范围较广,所指的“造成严重后果的”,应当结合相应的法律、行政法规和司法解释来加以确定。

第六十二条 违反本法规定,公共文化设施管理单位有下列行为之一的,由其主管部门或者价格主管部门责令限期改正,没收违法所得,违法所得五千元以上的,并处违法所得两倍以上五倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得五千元以下的,可以处一万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分:

(一)开展与公共文化设施功能、用途不符的服务活动的;

(二)对应当免费开放的公共文化设施收费或者变相收费的;

(三)收取费用未用于公共文化设施的维护、管理和事业发展,挪作他用的。

本条规定了公共文化设施管理单位不履行本法第三十条、第四十五条法定义务的行政责任。

涉及本条的违法情形包括三种情况:

第一,开展与公共文化设施功能、用途不符的服务活动。公益性文化单位应当完善服务项目、丰富服务内容,创造条件向社会公众提供免费或者优惠的文艺演出、陈列展览、电影放映、广播电视节目、阅读服务、艺术培训等,并为公众开展文化活动提供支持和帮助。国家鼓励经营性文化单位提供免费或者优惠的公共文化产品和文化活动。如果公共文化设施开展的活动不在上述范围之内,或者出租设施用于与文化无关的或商业性的事项,则属于没有依法使用公共文化设施。

第二,对应当免费开放的公共文化设施收费或者变相收费。“变相收费”是指在免费开放上附加收费条件。如博物馆免费开放,公众进入时被要求购买鞋套,不购买就不让进入参观,就属于变相收费。目前,公共文化设施提供的非基本服务允许以优惠价格收费,但是,收费要受到以下限制:一是收费项目和标准应当经县级以上人民政府有关部门批准;二是各项收入应当用于公共文化体育设施的维护、管理和事业发展,不得像企业利润一样用于分红;三是需要收取费用的公共文化体育设施管理单位,应当根据设施的功能、特点,对学生、老年人、残疾人等免费或者优惠开放。

第三,收取费用未用于公共文化设施的维护、管理和事业发展,挪作他用。

“挪用”是指国家工作人员利用职务上的便利,将公共文化设施收取的费用,挪作他用。国家工作人员有挪用行为,但情节轻微,造成的损失不大,依照刑法的规定尚不构成犯罪的,属于一般违法行为,应追究行政责任。如果挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人,数额较大、超过三个月未还的,或者虽未超过三个月,但数额较大,进行营利活动的,或者进行非法活动的,则依据刑法以挪用公款罪追究刑事责任。

第六章 附 则

第六十四条 境外自然人、法人和其他组织在中国境内从事公共文化服务的,应当符合相关法律、行政法规的规定。

第六十五条 本法自2017年3月1日起施行。
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